Ratio Lex / Artiklar / Kamelen och nålsögat

Artikel

Kamelen och nålsögat

2026-07-29 rattegangskostnader forvaltningsprocess europakonventionen

Om skadeståndsvägens tröskel för privatpersoner och företag tre år efter HFD 2022 ref. 10

Jur.kand. David Eliasson assisterad av Opus 4.8 Max| Juni 2026

En kortare, praktiskt inriktad vägledning för enskilda bygger på den här artikeln: Du vann målet. Vem betalar ditt ombud?

1. En rik man och ett nålsöga

I Matteus 19:16–26 berättas om en rik man som frågar Jesus vad han ska göra för gott för att få evigt liv. När han hör att han bör sälja sina ägodelar och ge åt de fattiga går han bedrövad iväg. Då vänder sig Jesus till sina lärjungar och säger: “det är lättare för en kamel att gå igenom ett nålsöga än för en rik att komma in i Guds rike.” Lärjungarna häpnar och frågar: “Vem kan då bli frälst?”

Bilden lever i kontrasten. Kamelen är stor, nålsögat litet. Liknelsen säger att hindret inte är fysiskt utan ligger i själva strukturen: en kamel kommer aldrig att kunna pressa sig genom ett nålsöga, och en rik man hindras av sin egen rikedom från att gå den smala vägen.

I pleniavgörandet HFD 2022 ref. 10 stängde Högsta förvaltningsdomstolen dörren för att enskilda parter som vinner mot det allmänna ska kunna få sina rättegångskostnader ersatta i förvaltningsmålet. Majoriteten hänvisade i stället till skadeståndsvägen i allmän domstol. Lösningen vilade på en uttalad förutsättning: att det inte ska vara “för svårt” att få ersättning den vägen.¹

Fyra år senare börjar verkligheten tala. Privatpersoner som försökt sig på vägen utan stöd från en ideell organisation har i praktiken inte tagit sig igenom. När frågan nu prövats för första gången i allmän domstol av ett företag – Capio S:t Görans Sjukhus AB, ett kapitalstarkt bolag företrätt av kvalificerade ombud – är utgången densamma. Två instanser har sagt nej. Skälet: bolaget är “för resursstarkt”.

Det är denna dubbla ironi som motiverar bibelmetaforen. HFD:s skadeståndsväg är ett nålsöga. Privatpersoner utan stöd kommer inte igenom riskstrukturen. Capio-domarna visar att kameler – företag med kapital och ombud – inte heller kommer igenom, eftersom själva deras resursstyrka används som skäl att neka ersättning. Vem ska då kunna räddas?

Tesen i artikeln rör sig i två plan. På det normativa planet argumenterar artikeln för att HFD:s majoritets bedömning vilade på en premiss som de skiljaktiga ledamöterna underkände redan 2022, och att Högsta domstolens manöverutrymme idag är begränsat av tre lager av återhållsamhetsskäl. På det empiriska planet visar artikeln att skadeståndsvägen i praktiken är förbehållen en mycket smal krets och att Capio-målet är den första prövning där också kamelen visat sig hindrad.

2. Den öppnade dörren

Förvaltningsprocessen har sedan länge präglats av den så kallade kvittningsprincipen. Var och en bär sina egna rättegångskostnader, oavsett utgången i målet.²

Principen är inte lagstadgad. Den följer av en avsaknad av regler om ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål.

I HFD 2022 ref. 10 prövades om en enskild som vunnit ett mål mot Skatteverket kunde få ersättning för sina rättegångskostnader. Högsta förvaltningsdomstolen i plenum konstaterade att det inte kan uteslutas att kvittningsprincipen i vissa fall står i konflikt med rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 Europakonventionen.³

Majoriteten ansåg dock inte att frågan om ersättning skulle prövas i förvaltningsmålet. Den enskilde fick i stället söka kompensation för sina ombudskostnader genom reglerna om skadestånd. I p. 32 lutade sig majoriteten mot Europadomstolens dom Černius och Rinkevičius mot Litauen: en sådan ordning ansågs förenlig med artikel 6.1, förutsatt att det inte är för svårt att få ersättning för dessa kostnader i form av skadestånd.

Sex justitieråd var skiljaktiga. I ett utförligt tillägg argumenterade Knutsson, Bull, Askersjö, Baran, Anderson och Jönsson att skadeståndsvägen sällan utgör ett realistiskt alternativ för den enskilde. Den enskilde måste föra dubbla processer: först i sakfrågan i förvaltningsdomstol, därefter i ersättningsfrågan i allmän domstol. I den senare riskerar den enskilde att behöva stå för motpartens rättegångskostnader om talan ogillas. Kravet i 3 kap. 2 § skadeståndslagen – att det allmänna har gjort sig skyldigt till fel och försummelse vid myndighetsutövning – är vanligtvis svårt att uppfylla. Den enskilde kan komma att tvingas hävda att en svensk domstol kränkt regeringsformen för att över huvud taget få sin ersättningstalan prövad. Minoriteten konstaterade att majoritetens modell snarare motverkar än främjar rätten till en rättvis rättegång.⁴

Fyra år har förflutit. Frågan är: hade minoriteten rätt?

3. Tröskeln i två steg

Justitiekanslern har efter 2022 utvecklat en tvåstegsmetod för att pröva sådana skadeståndsanspråk som HFD hänvisade till. Metoden framgår tydligt av JK:s beslut den 24 juli 2025 i ärendet U. mot Staten (dnr 2025/2352):

I första steget prövas om den enskilde har rätt till skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det förutsätter att myndigheten gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Tröskeln är hög: en myndighets rättstillämpning som senare upphävs är inte i sig culpös. Det krävs en uppenbart felaktig bedömning eller ett rent förbiseende.⁵

I andra steget – om den enskilde i steg ett inte visat att myndigheten agerat culpöst – prövas om avsaknaden av en ersättningsmöjlighet i det aktuella fallet utgör en överträdelse av den enskildes rätt till en rättvis rättegång. I så fall kan ersättning utgå med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen. JK:s praxis är att en sådan rätt aktualiseras endast i särpräglade fall och särskilt ömmande situationer, typiskt sett beträffande ekonomiskt svagare fysiska personer.

Tröskeln är alltså dubbel, och båda stegen är höga. Det är denna metod som möter den enskilde som följt HFD:s anvisning.

4. Två kvinnor och samma motpart

Två beslut från Justitiekanslern, båda med Försäkringskassan som ursprunglig motpart, illustrerar empiriskt hur tröskeln framträder.

I.M. hade fört en framgångsrik process om assistansersättning och beviljades därefter ersättning av JK för sina ombudskostnader.⁶

U. hade likaledes vunnit sitt förvaltningsmål men fick avslag på sitt anspråk om 181 520 kr; hennes situation bedömdes inte vara tillräckligt särpräglad eller ömmande.⁷

Två kvinnor. Samma motpart. Båda vann sina förvaltningsmål. Den ena fick advokatnotan ersatt. Den andra stod kvar med 181 520 kr själv.

Skillnaden mellan utgångarna är inte härledbar ur en rättsregel. Den ligger i JK:s bedömning av om situationen är särpräglad eller ömmande nog. Det är inte formuleringar med klart innehåll. De är värderande omdömen vars konkretisering sker från fall till fall. Detta är inte gällande rätt utskriven i lag. Det är empirisk verklighet. Tröskeln är en formulering.

Det kan tilläggas att de fall där enskilda faktiskt nått igenom har en gemensam nämnare som är svår att bortse från. S. fick statens medgivande efter att en överträdelse av artikel 8 erkänts. K. fick statens medgivande på artikel 6-grund. Båda målen drevs av Centrum för rättvisa såsom ombud. I.M. likaså. Centrum för rättvisa erbjuder att driva principiella fall såsom ombud utan kostnad för klienten och bär risken för motpartskostnader.⁸

Här finns emellertid en omständighet som mildrar bilden, och som sällan uppmärksammas. Justitiekanslern kan inom ramen för statens frivilliga skadereglering tillerkänna sökanden ersättning

även för ombudskostnaderna i själva JK-ärendet, enligt de principer som gäller för rättegångskostnader i allmän domstol, det vill säga med utgångspunkt i 18 kap. rättegångsbalken. Det skedde i ett ärende från december 2023, där ett bolag fick 21 000 kr för sina ombudskostnader hos JK sedan dess huvudanspråk delvis bifallits.⁹

Förutsättningen är att anspråket vinner framgång. Detta gör JK-vägen mindre kostnadsriskabel än en civilrättslig skadeståndstalan i allmän domstol. Förfarandet hos JK är skriftligt, det är avgiftsfritt, och sökanden riskerar inte att åläggas att betala motpartens rättegångskostnader vid förlust. Vinner sökanden kan dessutom ombudskostnaderna för JK-ärendet ersättas. För en fysisk person som anlitar ett betalande ombud är JK-vägen därmed den rationella förstahandsvägen.

Det väcker en fråga om de framgångsrika fallen. När Centrum för rättvisa fört enskildas talan har något kostnadsyrkande inte framställts i JK-ärendet. I andra domstolsprocesser har organisationen begärt ersättning. Att yrkandet uteblivit i skaderegleringen kan bero på intern policy eller helt enkelt vara ett förbiseende. Här finns ett konstruktivt uppslag: om organisationen, där dess stadgar och uppdragsvillkor tillåter det, regelmässigt framställde och tillerkändes ersättning för sina ombudskostnader, skulle samma budget räcka till att driva fler principmål. Möjligheten finns, men förefaller hittills inte ha utnyttjats.

Slutsatsen nyanserar nålsögats karaktär. Den trånga passagen utgörs inte i första hand av kostnadsrisken – den är på JK-vägen hanterbar – utan av själva bifallströskeln. Den som väl tar sig igenom, och får sitt anspråk bifallet, kan få såväl huvudbeloppet som ombudskostnaderna ersatta. Det svåra är att komma igenom. U:s fall visar att tröskeln för bifall är hög, och det är där, inte i kostnadsrisken, som hindret för enskilda primärt ligger.

5. Kamelen

Det är mot denna bakgrund som Capio-domarna (från Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt) får sitt principiella intresse. För första gången har skadeståndsvägen prövats i allmän domstol för ett företag.

Bakgrunden: Capio S:t Görans Sjukhus AB bedriver ett akutsjukhus på Kungsholmen i Stockholm. I december 2020 beslutade Integritetsskyddsmyndigheten (IMY, då Datainspektionen) att påföra bolaget en sanktionsavgift om 30 miljoner kronor för påstådda överträdelser av dataskyddsförordningen. Capio överklagade. Förvaltningsrätten i Stockholm sänkte sanktionsavgiften till 10 miljoner. Kammarrätten i Stockholm upphävde beslutet helt. HFD meddelade inte prövningstillstånd.

Capio väckte därefter talan i Stockholms tingsrätt om ersättning för rättegångskostnader om totalt 4 674 073,50 kr. Bolaget åberopade tre grunder: direkt tillämpning av rätten till en rättvis rättegång, skadestånd för fel eller försummelse hos IMY, och skadestånd för rättighetsöverträdelse.¹⁰

Stockholms tingsrätt ogillade Capios talan i juli 2025. Svea hovrätt fastställde tingsrättens dom i maj 2026.¹¹

På grunden om fel eller försummelse (3:2-grunden) fann tingsrätten att IMY:s rättstillämpning – som senare upphävdes av kammarrätten – inte var uppenbart oriktig. Bedömningen rörde nya rättsfrågor under en nyligen ikraftträdd EU-förordning utan etablerad nationell praxis på området och därtill saknades auktoritativa uttalanden. IMY:s slutsatser, även om de senare visade sig vara felaktiga, låg inom myndighetens bedömningsmarginal.¹²

På kränkningsgrunden (3:4-grunden) gjorde tingsrätten en helhetsbedömning enligt de kriterier HD utvecklat i NJA 2015 s. 374 “RF och rättegångskostnaderna”. För det första ansågs förvaltningsmålet inte komplicerat eller omfattande i den meningen att det krävde ombud; officialprincipen och utredningsskyldigheten vägdes in. För det andra hade den avgörande utredningen i kammarrätten lämnats innan Capio anlitade ombud. För det tredje – och det är den kärnformulering som dragit mest uppmärksamhet:¹³

Capio S:t Görans är en resursstark aktör som trots sin omfattande verksamhet har valt att avstå från att ha en intern juridisk kompetens som till övervägande del skulle kunna hantera de frågor som aktualiserades genom IMY:s granskning.

För det fjärde beaktade tingsrätten statens intresse av att skydda den nationella rättsordningen och begränsa statens utgifter. Rättegångskostnaderna ansågs inte heller ha inneburit en orimlig börda för bolaget.

Svea hovrätt fastställde tingsrättens dom men gjorde ett eget tillägg i fråga om kränkningsgrunden. Hovrätten erkände uttryckligen Engel-aspekten: “ett förfarande om sanktionsavgift kan jämställas med ett mål om anklagelse för brott, vilket bör beaktas vid bedömningen”. Därefter följde en sammanvägning där Engel-erkännandet vägdes mot förvaltningsprocessens förenklade karaktär. Hovrätten framhöll att frågor om dataskydd är centrala inom Capios verksamhet och att bolaget förutsätts ha intern kompetens, “särskilt med hänsyn till att känsliga personuppgifter regelmässigt behandlas av bolaget”, att Capio är ett aktiebolag med omfattande verksamhet och omsättning, att syftet med IMY:s beslut var att värna patienternas integritet, och att varken sanktionsavgiften eller rättegångskostnaderna kunde anses ha inneburit en orimlig börda för bolaget.¹⁴

Den retoriska konstruktionen är värd att stanna upp inför. Capios resursstyrka och organisationsval används som skäl att neka ersättning. Det är ett rättfärdigande som vänder bibelns logik upp och ned: i Matteus är det den rikes egen rikedom som hindrar honom från att komma in. I underrätternas resonemang är det bolagets egen resursstyrka och dess val att inte hålla intern juridisk avdelning som hindrar det från att få ersättning för ombudskostnaderna.

Det bör noteras att Europadomstolen i Comingersoll mot Portugal har slagit fast att juridiska personer kan vara konventionsoffer.¹⁵

Att sanktionsavgift enligt dataskyddsförordningen är att jämställa med ett straff i Europakonventionens mening är, som framgår av hovrättens tillägg, ostridigt.¹⁶

Det är inom denna ram Danelius m.fl. sammanfattar Europadomstolens praxis: ”Att den vinnande parten inte får ersättning för sina rättegångskostnader eller att den som i realiteten är att betrakta som vinnande förpliktas att ersätta motpartens kostnader kan under vissa förhållanden vara ett brott mot artikel 6:1 (se Stankiewicz mot Polen samt Zustović, Čolić och Dragan Kovačević, alla mot Kroatien)”.¹⁷

Capio är inte längre ensamt. I ett beslut den 9 februari 2026 prövade Justitiekanslern ett annat företags anspråk – en assistansanordnare som vunnit ett förvaltningsmål om återkrav av assistansersättning på drygt femton miljoner kronor. Sedan bolaget överklagat och Försäkringskassan frånfallit sin grund biföll förvaltningsrätten överklagandet men avvisade kostnadsyrkandet. Bolaget vände sig då till JK. JK avslog, med en motivering mer allmän än det enskilda fallet: ett aktiebolag som verkar på en offentligrättsligt reglerad marknad måste anses ha både kompetens och medel att företräda sig självt i förhållande till de myndigheter som bolaget kommer i kontakt med i verksamheten. Att återkravsbeloppet var betydande förändrade inte bedömningen. JK fann att bolaget inte försatts i ett väsentligt underläge mot Försäkringskassan, med uttrycklig hänvisning till Stankiewicz mot Polen, p. 69.¹⁸

Beslutet är upplysande på tre punkter. Återkravsmålet behandlades av JK som en prövning av bolagets civila rättigheter och skyldigheter – företagets rätt aktualiseras alltså inte bara genom anklagelse om brott, som i Capios sanktionsärende, utan också genom den civilrättsliga sidan av artikel 6. Läst mot Capio-domarna framträder ett mönster: två företag, två förfaranden, samma utgång, och i båda fallen motiverar bolagens resursstyrka avslaget. Och beslutet avslutas med att det vid avslag saknas

förutsättning att ge ersättning för ombudskostnad i ärendet hos JK – vilket antyder att sådan ersättning kan utgå om anspråket väl vinner framgång.

Mönstret pekar mot en princip som förtjänar att granskas för sig: att företag och enskilda inte utan vidare står i samma ställning när rätten till en rättvis rättegång bedöms.

6. Principen om parternas likställdhet (Equality of arms)

Rätten till en rättvis rättegång rymmer flera moment. Ett av dem är parternas likställdhet – att ingendera sidan ska försättas i ett väsentligt underläge gentemot den andra. I Europakonventionens praxis går principen under beteckningen equality of arms, och i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen återfinns dess svenska motsvarighet. Likställdhetsprincipen är inte en importerad konstruktion utan något Högsta domstolen själv gett konkret form. I RF och Rättegångskostnaderna (p. 15) framhöll Högsta domstolen att den enskilde i mer komplicerade eller omfattande mål kan hamna i underläge mot staten, och knöt detta till grundlagens krav att parterna ska vara likställda i processen. Som Bull och Sterzel påpekat har grundlagsbestämmelsen ett vidare tillämpningsområde än artikel 6 – den gäller ”allt som kan betecknas en ’rättegång’”, inte bara frågor om brottsanklagelse eller civila rättigheter.¹⁹

Likställdhetsprincipen skyddar den strukturellt svagare parten. Den aktualiseras typiskt när motparten har en privilegierad ställning eller när den enskilde saknar de resurser som krävs för att föra sin talan effektivt. I Stankiewicz mot Polen var det åklagarmyndighetens privilegierade ställning i kostnadshänseende som vägde tungt.²⁰

I Steel och Morris mot Förenade kungariket – McLibel-målet – stod två obemedlade aktivister mot ett internationellt bolag utan rättshjälp; Europadomstolen fann att avsaknaden av kvalificerat biträde skapat en oacceptabel obalans mellan parterna.²¹

I Zustović och Dragan Kovačević båda mot Kroatien var klagandena en pensionär respektive en person med funktionsnedsättning, vilkas underläge mot staten var uppenbart. Hur långt principen sträcker

sig är emellertid omtvistat. I en uppmärksammad skiljaktig motivering till Dragan Kovačević framhöll två av domstolens ledamöter att kränkningar konstaterats först när en nationell lagregel generellt och på förhand hindrat en svag part från att få sina kostnader ersatta. Det är likställdheten, inte tillgången till domstol i sig, som varit det egentliga skyddsobjektet – och endast där obalansen varit påtaglig.²²

Här framträder en distinktion som är avgörande för företagens del. För en fysisk person mot en myndighet finns regelmässigt ett underläge: den enskilde är typiskt underlägsen myndigheten i resurser, juridisk kompetens och processvana. Likställdhetsprincipen talar då för en rätt till kostnadsersättning. För ett resursstarkt företag mot en myndighet ser bilden annorlunda ut. Justitiekanslern formulerade saken rättframt i beslutet om assistansanordnaren: ett aktiebolag som verkar på en offentligrättsligt reglerad marknad måste anses ha både kompetens och medel att företräda sig självt, och försätts därför inte i ett väsentligt underläge mot myndigheten. Som utgångspunkt står företaget och myndigheten på mer jämbördig fot.

Detta är kärnan i varför underrätterna och JK behandlar företag annorlunda än fysiska personer. Det är inte godtycke utan en likställdhetsbedömning: företaget är inte den svaga part som principen är avsedd att skydda. Och det förklarar nålsögats båda sidor. Den enskilde, för vilken likställdheten talar, hindras av riskstrukturen från att ens pröva sin sak. Företaget, som skulle kunna bära den risken, möts i stället av att dess egen resursstyrka anförs mot det. Den svage stängs ute av risken, den starke av sin förmåga.

Mot denna bakgrund vore det enkelt att sluta sig till att företag aldrig kan ha rätt till ersättning. Men det vore förhastat. Likställdheten är bara ett av momenten i artikel 6. När förfarandet rör en anklagelse om brott i konventionens mening – en sanktionsavgift – väcks den straffrättsliga aspekten som en självständig hänsyn, oberoende av om parterna i övrigt är jämbördiga. Det är där Capios fall skiljer sig från assistansanordnarens, och det är dit den fortsatta analysen leder.

7. Högsta domstolen i Bondeska palatset vid Riddarhustorget

Capio kommer sannolikt att överklaga. Vad gör Högsta domstolen? Det enklaste svaret är att HD:s manöverutrymme är begränsat av tre på varandra liggande omständigheter.

För det första gör Högsta förvaltningsdomstolen en uttrycklig hänvisning till lagstiftaren:²³

I den mån det ändå skulle bedömas som angeläget att skapa en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att tillerkänna enskilda ersättning för rättegångskostnader väcks både principiella och praktiska frågor som kräver överväganden som det bör ankomma på lagstiftaren att göra.

För det andra bereds lagstiftningen aktivt. SOU 2025:111 Rättssäkerhetens pris remissbehandlades med remisstid till och med den 11 mars 2026, med föreslaget ikraftträdande 2027. Frågan har dessutom dryftats av offentliga utredningar i snart hundra år. Riksdagen anhöll redan 1948 om en utredning. Besvärssakkunniga föreslog 1964 en kostnadsregel som lagstiftaren sköt på framtiden vid antagandet av förvaltningsprocesslagen 1971. Domstolsutredningen föreslog 1991 en motsvarande regel som lagstiftaren lade åt sidan 1994. SOU 2025:111 är det fjärde stora reformförsöket på 77 år. För HD är detta inte en lakun som domstolen behöver fylla utan ett område där lagstiftaren upprepat har övervägt och avstått – och nu, för fjärde gången, faktiskt bereder en lösning.²⁴

För det tredje finns ett etablerat HD-mönster för återhållsamhet vid pågående lagstiftningsärenden. Bertil Bengtsson har formulerat det principiella förhållandet i SvJT 2014: man får hoppas att HD om möjligt lämnar frågorna i fred, eftersom inhopp under pågående lagstiftningsarbete erfarenhetsmässigt kan ställa till problem.²⁵

Det klassiska exemplet är ”Anhörigersättning vid mord 1-II” NJA 1993 s. 41, pleniavgörandena om chockskador, där HD utvidgade rätten till ersättning men uttryckligen avstod från att gå längre med motiveringen att en långtgående utvidgning förutsatte överväganden som borde ankomma på lagstiftaren. Formuleringen återanvändes i NJA 2003 s. 508 och ”Anhörigersättning vid mordförsök” NJA 2006 s. 181.²⁶

Det färskaste exemplet är ”Klimattalan” NJA 2025 s. 88, där HD framhöll att hänsynen till ansvarsfördelningen mellan domstolarna och de politiska organen är ett legitimt skäl att begränsa rätten till domstolsprövning.²⁷

Bengtsson erkänner själv att mönstret inte är absolut; i samma artikel analyserar han två HD-domar från 2014 där domstolen trots allt gav sig in på ett område där lagstiftning bereddes, om än försiktigt.²⁸

Mönstret av återhållsamhet är därför starkt men inte slutgiltigt. För Capios räkning talar dessa tre lager för att HD sannolikt fastställer hovrättens domslut, möjligen med en stram och kasuistisk motivering. En generell praxisbildning som inför rätt till ersättning för rättegångskostnader i

förvaltningsmål framstår som svår att förena med HFD:s hänvisning till lagstiftaren och med det pågående lagstiftningsarbetet.

8. Kedjeromanens nästa kapitel

Ronald Dworkin liknade den dömande verksamheten (rättstillämparen) vid en kedjeroman. Varje domare skriver ett nytt kapitel i en fortlöpande berättelse, bunden av de kapitel som redan föreligger men med uppgift att föra berättelsen vidare så att den blir den bästa möjliga versionen av sig själv. Bilden förutsätter att kapitlen skrivs i samma bok. Och här ligger en säregenhet i svensk rätt: berättelsen om enskildas rätt till ersättning för rättegångskostnader i mål mot det allmänna skrivs i två böcker samtidigt. Högsta domstolen för pennan i den ena, Högsta förvaltningsdomstolen i den andra, och över dem finns ingen gemensam instans som kan hålla samman handlingen. Idealt vore en och samma författare – eller åtminstone ett gemensamt avsnitt – för hela rättsområdet rättegångskostnader i mål där det allmänna är motpart. Den svenska tvådelningen erbjuder inte det.²⁹

Konsekvensen blev synlig i HFD 2022 ref. 10. Ställd inför uppgiften att skriva förvaltningsprocessens kapitel avstod Högsta förvaltningsdomstolen och hänvisade den enskilde till skadeståndsvägen i allmän domstol – det vill säga till Högsta domstolens bok/kapitel eller författarskap. Capio-målet, och i förlängningen beslutet om assistansanordnaren, utgör nästa uppslag. Får Högsta domstolen upp Capio-målet och beviljar prövningstillstånd är det den domstolen som får skriva vidare på ett kapitel som egentligen hör hemma i båda böckerna eller i ett kapitel med HFD som författare.

De hittills skrivna kapitlen går att läsa i HD:s praxis. Det första är ”RF och rättegångskostnaderna”. Avgörandet är instruktivt för hur domstolen bygger upp sin analys. I punkt 12 redogör HD för Europadomstolens praxis och målet Stankiewicz mot Polen, och extraherar de tre faktorer som vägt in där: tvistens betydelse för sökandena, dess komplexitet, och tvisteföremålets värde. I punkt 15 framhåller HD likställdhetsprincipen i dess konkreta gestalt: i mer komplicerade eller omfattande utmätningsmål kan den enskilde hamna i underläge mot staten. I punkt 18 knyter HD detta till grundlagen. Och i punkt 20 formuleras rättsregeln: för rätt till ersättning bör krävas att kostnaderna varit befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet, varvid det ska vägas in att handläggningen enligt ärendelagen är förenklad.³⁰

Berättelsen fortsätter. I “Upprättelseersättningen” tog HD ett steg som är avgörande för Capios sak. Målet rörde omprövning av en skuldsanering, men i kostnadsfrågan slog HD fast något mer. Centrala studiestödsnämnden uppträdde inte som enskild borgenär utan som företrädare för det allmänna och kunde därför inte förpliktas att ersätta motpartens kostnader genom ärendelagens vanliga regel. I stället, framhöll HD med uttrycklig hänvisning till NJA 2015 s. 374, kan en företrädare för staten i vissa fall åläggas att ersätta motparten med stöd av 2 kap. 11 § regeringsformen, under förutsättning att

kostnaderna varit befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet. Med det utvidgade HD regeln från utmätning till ett nytt slags ärende, och bekräftade att den gäller också när motparten är en statlig myndighet. I ”Bilen i Borås” preciserades regeln vidare, och i “Den pantsatta bostadsrätten” tillämpades den på de konkreta omständigheterna: klaganden hade skyddat sin egendom mot Skatteverket, talan avsåg ett betydande belopp om cirka en miljon kronor, frågeställningarna hade varit komplicerade, och kostnaderna var skäliga.³¹

Kapitlen följer en handlingslinje. Regeln föddes i utmätningsmålet, utvidgades till skuldsaneringen och bekräftades i fördelningstvisten. Att skriva nästa kapitel för förvaltningsmål, och för en juridisk person, är inte en avvikelse från berättelsen utan dess naturliga fortsättning.

Europadomstolens parallella bok har också fått nya sidor. Av särskilt intresse är Jakutavičius mot Litauen, meddelat den 13 februari 2024, ett avgörande som ännu varken behandlats i HD:s eller HFD:s praxis, eller i Wejedals genomgång i SvJT 2025. En analys finns däremot i SOU 2025:111.³²

Jakutavičius följde ett bekant mönster. En enskild hade ålagts en administrativ avgift för rattonykterhet, bestred den och vann; när han begärde ersättning för sina ombudskostnader avslogs talan, eftersom nationell rätt krävde att myndigheten agerat rättsstridigt. Europadomstolen fann att vägran att ersätta kostnaderna i och för sig begränsade rätten till domstolsprövning, men att begränsningen tjänade ett legitimt ändamål. Vid proportionalitetsbedömningen angav domstolen tre faktorer: vikten av vad som stod på spel för den enskilde, komplexiteten i regleringen och förfarandet, och personliga förhållanden. Det är samma kriterier som i Steel och Morris och i bolagsmålet Paykar Yev Haghtanak mot Armenien, nu överförda till frågan om kostnadsersättning i förvaltningsmål.

Att Jakutavičius förlorade berodde inte på att kriterierna ställer upp ett högt hinder i allmänhet, utan på de särpräglade omständigheterna i hans fall. Strax före utandningsprovet hade han, av nervositet, impulsivt sprejat parfym i munnen som visade sig innehålla en hög alkoholhalt. Det förklarade att utandningsprovet utvisade en högre alkoholhalt än blodprovet. Europadomstolen godtog hans förklaring men fann att hans eget agerande i väsentlig mån hade bidragit till polisens beslut, varför han inte kunde anses ha tvingats bära statens misstag.³³

Det är Capio-fallets motsats. Kammarrätten upphävde IMY:s beslut därför att myndigheten gjort en felaktig materiell bedömning, inte därför att Capio vilselett den. Den omständighet som fällde Jakutavičius saknas hos Capio. Och tillämpas faktorerna talar de två första var för sig till bolagets fördel: vad som stod på spel var en sanktionsavgift på trettio miljoner kronor, vida mer än Jakutavičius

bötesbelopp och körkort; komplexiteten rörde nya rättsfrågor under en nyligen ikraftträdd EU-förordning; och Capio gjorde, till skillnad från Jakutavičius, uttryckligen gällande att biträde behövdes och anlitade också ombud. Den tredje faktorn, sökandens personliga förhållanden, är den enda som drar åt andra hållet – och det är där likställdhetsfrågan från avsnitt 6 återvänder som motvikt.

Att Europadomstolens praxis erkänner juridiska personers konventionsrättsliga ställning står klart genom Comingersoll. Att administrativa sanktioner mot bolag kan vara straffrättsliga i konventionens mening följer av Menarini och Grande Stevens. Frågan är inte om sådant skydd finns, utan när och hur det aktiveras. Hovrättens resonemang i Capio-målet förtjänar i det ljuset en närmare granskning på fyra punkter.³⁴

För det första bygger hovrättens argument om intern kompetens på en kontrafaktisk konstruktion. Hovrätten prövar inte om Capio faktiskt hade intern juridisk kompetens som kunnat ersätta det externa ombudet, utan framhåller att bolaget förutsätts ha sådan. Det står i kontrast till HD:s prövning i “Bilen i Borås” p. 21, där HD såg till de faktiska processhandlingarna (”Det arbete som ombuden utförde genom att ta fram ytterligare material som gav stöd för MGs anspråk kan antas ha bidragit till att tingsrätten sedermera hävde utmätningsbeslutet.”). Härtill kommer att ett dataskyddsombud enligt artikel 38.3 i dataskyddsförordningen inte får företräda bolaget i domstol på grund av kravet på oberoende ställning.³⁵

För det andra blandar hovrätten sakens beskaffenhet med subjektsfaktorer. I Stankiewicz och NJA 2015 s. 374 syftar sakens beskaffenhet på processens objektiva karaktär: komplexitet, värde och rättslig svårighetsgrad. I hovrättens tillägg vägs i stället bolagets resursstyrka och organisationsval in. Det är skillnaden mellan likhet inför lagen och en bedömning av klagandens karaktär.

För det tredje bör bedömningen av om kostnaderna var en orimlig börda hållas separat från bedömningen av om de var befogade. HD:s prövningskriterium i NJA 2015 s. 374 p. 20 är om kostnaderna varit befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet, inte om de varit ekonomiskt uthärdliga. Att blanda samman dessa leder till att kostnadsersättningen blir behovsprövad mot klagandens ekonomi i stället för bedömd mot sakens karaktär.

För det fjärde är det legitima allmänintresse hovrätten åberopar – att värna patienternas integritet – inte ett argument mot ersättning, utan snarast i motsatt riktning. Att IMY:s syfte var legitimt är en självklarhet. Frågan är vad som följer av att myndighetens beslut, trots det legitima syftet, visade sig felaktigt och upphävdes. Här gör tingsrätten och hovrätten samma slags grepp som Europadomstolen underkände i Černius mot Litauen: att låta ersättningsfrågan avgöras av om myndigheten agerat rättsstridigt i stället för av en proportionalitetsbedömning av kostnaderna mot vad den enskilde

uppnått (p. 72–73). Den enskilde ska inte bära risken för myndighetens misstag (Zustović mot Kroatien, p. 100, bekräftat i Jakutavičius p. 84).

Det vore otillfredsställande att lämna analysen utan att uppmärksamma de motintressen kvittningsprincipen tjänar. Principen skyddar enskilda från risken att åläggas motpartens kostnader vid förlust; för pensions-, sjukpenning- och körkortsmål är den tryggheten avgörande för den faktiska möjligheten att överklaga. En generell ersättningsrätt vid vinst förutsätter logiskt en motsvarande skyldighet vid förlust, vilket skulle höja inträdesbarriären för ekonomiskt svagare enskilda. Principen speglar också förvaltningsprocessens särart: officialprincipen gör att ombud inte alltid är nödvändiga. Och statens eget ekonomiska intresse är ett legitimt skäl. Det är denna komplexitet HFD 2022 ref. 10 p. 33 syftade på.³⁶

Mot dessa systeminterna intressen står ett enkelt motargument: den enskilde som vinner mot det allmänna har lidit en ofrivillig kostnad. Det är myndighetens beslut, inte den enskildes initiativ, som påbörjat processen. Det är gränsdragningen mellan dessa motintressen som är problemet, och Stankiewicz-linjen i Strasbourg, regeln i NJA 2015 s. 374 i Sverige, och SOU 2025:111 är tre försök att dra den.

Den enskilt mest intressanta frågan är hur HD skulle formulera själva regeln. Mycket talar för att domstolen inte skulle nöja sig med Justitiekanslerns kategori av särpräglade eller särskilt ömmande fall, utan söka ett mer systemövergripande grepp där regeln i sina huvuddrag blir densamma för mål enligt ärendelagen och mål enligt förvaltningsprocesslagen. En sådan regel skulle, byggd på NJA 2015 s. 374 och kompletterad med Jakutavičius faktorer, kunna formuleras ungefär så här: för att den enskilde – fysisk eller juridisk person – ska ha rätt till ersättning av det allmänna bör krävas att kostnaderna varit befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet; vid bedömningen ska det vägas in att handläggningen enligt ärendelagen liksom förvaltningsprocesslagen är förenklad, samt tvistens betydelse för sökanden och dess komplexitet, tvisteföremålets värde och sökandens personliga förhållanden.³⁷

I kriteriet personliga förhållanden ligger då flera ting. Här ryms likställdheten, och därmed den skillnad mellan fysiska och juridiska personer som JK pekat på. Här kan också självförvållande vägas in, som de särpräglade omständigheterna i Jakutavičius. En neutralt formulerad regel skulle dessutom rymma den mångfald av associationsformer som ryms i begreppet juridisk person: aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, enskild firma, stiftelser, ideella och ekonomiska föreningar, samfällighetsföreningar. En spännande fråga är om HD i ett sådant sammanhang skulle uttala sig i obiter dictum om vad som gäller för en fysisk person, eller låta kriteriet personliga förhållanden bära den distinktionen.

Det är värt att vara ärlig om vad en sådan helhetsbedömning är. Den är inte en exakt logisk tankeverksamhet. De faktorer som ska vägas in är inte skarpt avgränsade storheter utan flyter ofta

ihop, och uppräkningen av dem är sällan uttömmande. De har olika vikt i olika konkreta fall, och det går inte att en gång för alla säga att en faktor väger tyngre än en annan. Två bedömare som utgår från exakt samma faktorer och samma metod kan mycket väl nå olika slut. Samma otillfredsställande men oundvikliga förhållande råder vid närbesläktade bedömningar i civilrätten – vid fastställande av avtals innehåll, vid frågan om avtal överhuvudtaget slutits, vid prövningen av om ett avtalsvillkor är oskäligt. Just därför är det, för rättssäkerheten och förutsebarheten, av vikt att domstolarna och Justitiekanslern öppet redovisar vilka omständigheter som beaktats och hur de vägts. Förutsebarheten ligger i den öppet redovisade avvägningen, inte i en formel som utger sig för att vara mekanisk.

9. Slutord

Den enskilde som idag vinner ett förvaltningsmål och vill få sina ombudskostnader ersatta står inför ett nålsöga. Det är inte bara en metafor utan också en faktisk struktur.

För privatpersoner utan stöd av en ideell organisation är skadeståndsvägen i praktiken oframkomlig. Fallet med U. visar det: ett anspråk på 181 520 kr avslogs därför att situationen inte bedömdes vara särpräglad nog. Sex justitieråds varning från 2022 har visat sig stämma. Likställdhetsprincipen talar för den enskilde, men riskstrukturen hindrar denne från att pröva anspråket rättsligt.

För företag är vägen inte heller öppen, men av motsatt skäl. Capio-domarna och beslutet om assistansanordnaren visar att det är bolagets egen resursstyrka som anförs mot ersättning. Bibelns kamel är inte hjälpt av sin packning – tvärtom. Det Comingersoll slog fast, att juridiska personer kan vara konventionsoffer, har inte fått praktiskt genomslag i den svenska kostnadsprövningen.

Två sidor av samma struktur. Den svage stängs ute av risken att betala motpartens kostnader. Den starke av sin egen förmåga att bära dem.

Var står då rätten? För enskilda finns en rätt i princip, men den är empiriskt smal. Mycket talar för att Högsta domstolen, om frågan når dit, hellre söker ett systemövergripande grepp än binder sig vid JK:s kategori: en regel där det avgörande är om kostnaderna varit befogade med hänsyn till sakens beskaffenhet, tillämplig på samma sätt vare sig förfarandet förs enligt ärendelagen eller förvaltningsprocesslagen, och vare sig parten är fysisk eller juridisk person. För företag är frågan likafullt öppen: likställdheten talar typiskt emot, den straffrättsliga aspekten i sanktionsärenden talar för. Två brasklappar måste fästas vid varje slutsats: frågan om företags rätt till kostnadsersättning har aldrig prövats i ett svenskt prejudikat, och Europadomstolen har aldrig prövat den avseende ett företag.

För en läsare utanför Sverige kan rättsläget sammanfattas i några punkter, eftersom problemet inte är unikt svenskt utan återkommer i varje rättsordning som låter kvittningsprincipen styra förvaltningsprocessen.

För det första aktualiseras företags rätt till kostnadsersättning under båda grenarna av artikel 6. Sanktionsavgifter mot företag är straffrättsliga i konventionens autonoma mening, och återkravs- och

tillståndsmål rör företagets civila rättigheter och skyldigheter – vilket Justitiekanslern uttryckligen lagt till grund för sin prövning i assistansärendet.³⁸

För det andra har Europadomstolen aldrig prövat om rätten till en rättvis rättegång kräver att ett företag tillerkänns kostnadsersättning av det allmänna. Den praxis som finns rör fysiska personer, och kränkning har konstaterats främst där en nationell regel generellt och på förhand hindrat en svag part från ersättning.³⁹

För det tredje talar likställdhetsprincipen typiskt svagare för ett resursstarkt företag än för en enskild, eftersom företaget förutsätts ha kompetens och medel att företräda sig självt. Detta är skälet bakom den restriktiva hållning som både Justitiekanslern och Svea hovrätt gett uttryck för, också i sina remissvar över förslaget till lagreglering.⁴⁰

För det fjärde kvarstår likväl att den straffrättsliga aspekten i sanktionsärenden, sakens beskaffenhet och de kostnader som faktiskt varit befogade är självständiga hänsyn som kan tala för ersättning även till ett företag – och att proportionalitetsbedömningen, så som den utformats i Jakutavičius, är en helhetsbedömning där intet enskilt kriterium är ensamt avgörande.⁴¹

Lärjungarna häpnar i Matteus 19. För vem ska då kunna räddas? Jesu svar är att för människor är det omöjligt, men för Gud är allting möjligt. Den juridiska översättningen är mer prosaisk. Hos domstolarna är vägen idag stängd för det stora flertalet. Återstår gör lagstiftaren och, i sista hand, Europadomstolen.